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规制效率、反垄断法与行政垄断行业改革

2010-11-15 15:22       作者:丁启军 王会宗    http://www.zzyjs.com

摘 要:行政垄断行业,大多是国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业,《反垄断法》对合法经营予以保护,因而对行业行政垄断表现形式的研究特别重要。行业行政垄断有三种一般的表现形式——政府部门不适当的行政进入壁垒、规制机构低效率的规制行为、行政垄断企业滥用其市场支配地位的垄断行为;通过实证以及调查研究发现,后两者是当前行业行政垄断的主要表现形式,为此给出行业行政垄断改革的相关建议。

关键词:行业行政垄断;规制效率;价格规制;反垄断法

一、引言

研究行业性行政垄断,遇到的第一个问题就是行政垄断行业的判定问题。已有的研究中,在选取国有化比重、行业集中度与产业利润率三个指标的基础上,结合运用二维分析法和综合加权排序法,有11个行业被判定为行政垄断行业(丁启军 等,2008)。这些行业大体可以分成三类——自然垄断型、资源及加工型、其它型。表1给出了具体的分类情况:自然垄断型行业最多,有6个;资源及加工型行业有3个;其它型有2个,其中烟草加工业比较特殊,属于国家特许经营,而银行业则牵涉国家经济稳定及安全,基本上是四大国有银行主导。

从表1的行业分类情况看,公共权力往往都有充足的理由介入这些行业进行干预,对竞争进行限制和排斥,实行法定垄断。以自然垄断型为例,自然垄断行业本身就有运用公共权力进行进入规制的需求。现行的《反垄断法》第一章第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。” (全国人大常委会法制工作委员会经济法室,2008)33很显然,前述诸行政垄断行业大多可以被看作《反垄断法》中此条规定的行业。由于行业性行政垄断大多披着“合法外衣”,人们对其进行研究要复杂得多,也很难只通过《反垄断法》对行业性行政垄断进行有效治理。

二、行业行政垄断的一般表现

解决上述问题的有效方法是对行政垄断行业进行逐一的“解剖式”的研究,这样才可以很具体地对这些行业中行政垄断的表现有更加明确的认识,从而便于给出更有针对性的政策建议。但限于篇幅和精力所限,再加上理论本身就具有抽象性,因此,这里我们主要按照主体差别只概括性地给出这些行业中行政垄断的几种一般表现形式。

1.政府部门不适当的行政进入壁垒

在市场失灵,即通常认为不适合市场竞争的领域,政府往往选择设置一些进入壁垒,达到限制竞争的目的,然而,现实中,在很多市场没有失灵的领域内,政府也会设置一些行政进入壁垒,此时这些进入壁垒是不必要的,可认为是行政垄断的一种表现。以自然垄断型为例,自然垄断产业的业务一般具有垄断性业务和可竞争性业务之分,自然垄断产业内的可竞争性业务领域不具有成本弱增性特征,并不属于市场失灵的范畴,因而政府的进入规制政策并不必要;然而现实中这些业务领域的市场进入往往也被政府部门严格控制,造成了行政权力对竞争的不适当的限制和排斥,从而形成行政垄断。这种不适当的行政进入壁垒,大多以法律、法规条文的形式出现,对竞争的限制力度相当强。

2.规制机构低效率的规制行为

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