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法理考量:区域经济发展的法治起点

2010-11-15 12:22       作者:何跃军    http://www.zzyjs.com

关键词: 社会整体效益原则;公平;效率;可持续发展

内容提要: 区域经济发展是当下中国重要的理论和实践课题,法学上对之关注较少。从法理学角度为区域经济发展提供理论指引,以法理考量作为区域经济发展的法治起点,分析区域经济发展应当重视的基础性问题,有助于引导区域经济发展法律规制,促进区域经济发展法治化,使区域经济发展成果得以共享。

区域经济是经济地理学和区域经济学的共同研究领域,是特定地区国民经济整体的总称。从1949年至2000年,根据学者考察,中国区域经济发展经历了三次重大转向:第一次是1949年至1978年从不平衡发展战略转向平衡发展战略,推进区域平衡发展战略;第二次是1979年至1990年从改革开放的实际出发由平衡发展转向非均衡发展,经济重心向东部沿海地区倾斜;第三次是1991年至2000年从非均衡发展转向协调发展,以“全方位开放”和西部大开发为特征。[1]之后,十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,将统筹区域发展明确为“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力,按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求,逐步形成主体功能定位清晰,东中西良性互动,公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。2007年党的十七大进一步明确提出要推动区域协调发展,优化国土开发格局;缩小区域发展差距,实现基本公共服务均等化,要继续实施区域发展总体战略,完善区域政策;遵循市场经济规律,突破行政区划界限,形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。区域经济发展成为政府和社会关注的热点问题。

与此相应,在中国国民经济的发展过程中,资源浪费、重复建设、环境保护以及地区发展不平衡等问题相伴而生,日益影响整个国民经济可持续发展与改革开放成果的共享。区域经济发展已经成为国民经济顺利发展的重要保证。但是,当前区域发展存在诸多问题,最突出的是区域经济发展有政策,而无立法保障。从法治角度探讨如何保障区域经济发展已经是构建中国特色社会主义法律体系的新课题和新使命。笔者主要从法理学角度来阐述区域经济发展应当关注的基本法理问题,以法理考量作为区域经济发展法治化的逻辑起点,以期避免出现经济发展中效率和公平正义的冲突,以促成整个区域的公民都能享受到区域经济发展的成果。

一、共同经验:立法的路径依赖与法理先行

区域经济是根据社会劳动地域分工的不同而形成的各具特色的地域经济综合体。发展区域经济,是各个国家公共政策的核心问题之一。从历史上考察,世界各国经济发展史表明,在市场经济条件下,区域差距不会自动缩小,相反会越来越大,需要政府积极地加以干预。政府干预经济是一种与市场自发调节相对应和相协调的力量和手段。凯恩斯主义的出现,标志着国家干预理论基本形成。罗斯福新政之后,市场经济发达国家的政府干预得到全面发展,政府在经济发展中发挥着重要作用。政府干预经济起源于市场失灵的存在。区域经济发展首先必须进行区域经济宏观调控,市场机制固有的局限性需要宏观干预,“宏观经济学是关于协调失灵的,政府的宏观经济作用就是避免协调失灵”。[2]此外还包括两个因素:一是个人因“合成谬误”的理性行为导致整体经济灾难的情况;二是存在较为悬殊的贫富差距,即使资源配置达到了“帕累托最优”,从社会伦理和价值判断上来说也需要政府干预。新制度经济学的制度创新理论表明制度也是一种资源,国家在制度资源配置上具有组织优势。

中国的传统和现实都需要国家在调整区域经济发展时,提供及时和适当的制度供给。这既是国家职责所在,也是区域发展必须。建国以来,我国地区差距的制度特征从一个侧面也证明,制度创新在区域发展中的关键性。但对于国家权力不能过分放宽限制,法律的作用就在于明确国家权力范围。借鉴世界各国调控区域发展的制度经验和教训,最重要的一条是以法律为主导,立法先行,即发达国家和发展中国家干预地区差距、协调区域发展、促成区域内部发展,都是以宪法和法律为基础进行的,都是以法律来规范和保障政府的干预行动的。这对我国统筹区域发展尤其具有借鉴意义。

美国历史上曾是一个区域发展很不平衡的国家,为解决地区差距问题,其把对西部、南部地区的开发与发展作为区域政策的重要内容,并制定了各种法律缩小地区差距。如19世纪为鼓励西部移民,陆续出台了《宅地法》、《鼓励西部植树法》、《沙漠土地法》等法律。1933年,美国国会又通过了《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》,并依法成立了田纳西河流域管理局(简称TVA),负责领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带的水利综合开发和利用。为了解决地区经济困难并为西部落后地区的经济发展作出指导,美国政府在20世纪60年代至80年代先后颁布了《地区再开发法》、《公共工程与经济发展法》和《阿巴拉契亚区域发展法》等多个法案,进一步加强对困难地区的经济援助。随后美国政府又颁布了《人力训练与发展法》、《经济机会均等法》、《农村发展法》和《联邦受援区和受援社区法案》等,立法有力地保障和促进了美国区域开发的成功。

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