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关于我国发行地方公债的若干思考

2010-11-16 08:29       作者:郭琳 陈春光    http://www.zzyjs.com

在目前我国尚不允许地方政府发行公债的背景下,许多地方政府职能部门已经以“多 元化融资”等名义举借了大量债务[1],可见,是否允许地方政府发行公债已成为目前 我们无法回避的问题。笔者认为,要明确回答这一问题,必须首先回答发行地方公债在 我国是否具有理论与现实的可行性,特别是要明确在现阶段发行地方公债是否会引发地 方政府债务的过度膨胀等问题。

一、发行地方公债的理论依据是否存在

为逐步建立和完善市场经济体制,我国政府确立了在近几年内初步建立与市场经济相 适应的公共财政基本框架的改革目标。根据公共财政理论,地方政府确有发行地方公债 的理论依据:

(一)源于时期受益原则的经济依据

根据公共财政理论,地方政府及其财政的基本职责是有效率地为当地居民提供他们所 偏好的地方公共产品[2],这种侧重于资源有效配置的职责,使受益原则成为地方政府 行为必须遵循的基本准则之一,因为成本与受益的一致性,通常是保证产品有效供应的 一种必要条件。就受益原则来看,它的中心含义是“受益者付费”,即受益辖区内的个 人应当根据受益程度的大小分担地方公共产品的成本,其中,如果受益者受益的时期不 同,其受益的程度也就存在差别,其所应承担的成本费用也就应当有所不同,这种根据 受益的不同时期分担地方公共产品成本的原则就是一种“时期受益原则”。

根据时期受益原则,地方公共产品的成本应当由受益的不同时期分别承担,换言之, 地方公共产品的成本应当由整个受益期内的人们加以分担。在地方政府提供的各种公共 产品中,存在着受益期长短不同的公共产品。有些公共产品的受益只限于一个财政年度 ,典型的如一般行政性服务等经常性项目;有些公共产品的受益期则及于多个财政年度 ,典型的如防洪、公路等公共基础设施等资本性项目。由于受益期长短不同,公共产品 成本的分担方式存在着极大差别。对于效益只限于某一个财政年度,不能递延到以后财 政年度的经常性项目而言,通过一般性税收来筹集所需资金往往是地方政府的最佳选择 ,因为税收是现期的财政负担,与这类产品形成的现期受益正好在时间上和人群分布上 相对称。而对于效益不仅体现在本财政年度,也体现在以后多个财政年度,即产品形成 的受益递延到以后许多年度,有的可能长达几十年的资本性项目而言,提供这类产品的 成本应当在整个受益期内进行分割,由各期受益的人们分别承担,由此,地方政府债务 融资,特别是中长期债务融资正好满足了这一要求,因为这类资金的偿债负担只是在未 来年度才得以形成,只要债务融资的偿债期限与受益期限大体一致,成本与受益就可以 在时间和人群分布上达到近似的一致,符合广为认同的受益公平原则,并可能通过这一 机制将项目利益与成本内部化而提高地方政府活动的效率。

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